【内容摘要】：行政复议的受案范围是指行政复议机关受理行政复议案件的范围，它是行政复议制度的核心内容之一。伴随着法治水平的提高，行政机关行政管理职权日益加强，各类行政争议也不断涌现。然而，我国《行政复议法》所确定的行政复议受案范围具有一定的局限性，限制了相对人的权利。因此扩大行政复议受案范围，切实保障相对人的权利显得十分必要，这也是法治政府建设的必然要求。
【关键词】：行政复议受案范围具体行政行为抽象行政行为
行政复议受案范围，是指行政相对人认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益，依法可以向行政复议机关请求重新审查的行政行为的范围，包括可申请复议的行政行为的范围和不可以申请行政复议的事项的范围。随着我国社会经济的发展和民主法治的进步，行政机关行政管理职权日益加强，各类行政争议也不断涌现。然而，我国《行政复议法》所确定的行政复议受案范围具有一定的局限性，限制了相对人的权利。因此修改和完善《行政复议法》，扩大行政复议受案范围，切实保障相对人的权利显得十分必要。
一、我国行政复议受案范围的现状
我国《行政复议法》第二章规定了行政复议受案范围，形成了以列举式与概括式相结合为基础，排除条款为补充的行政复议受案体系。
（一）《行政复议法》规定的具体行政行为受案范围
《行政复议法》第六条规定的具体行政行为的受案范围有11项，即（1）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（2）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（3）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（4）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（5）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（6）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（7）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（8）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（9）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（10）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（11）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。第六条规定中的前10项列举了可以申请行政复议的七种作为情形和三种不作为情形，第1l项则属于概括性条款，这就意味着除去上述10项情形外，其他具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织合法权益的，也可以申请行政复议。
（二）《行政复议法》规定的抽象行政行为审查范围
《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；
(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；
(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”
（三）行政复议受案范围的排除事项
《行政复议法》第八条规定了两类不属于行政复议范围的事项：一是行政处分或其他人事处理决定。行政机关在行政系统内部或该行政机关内部进行的管理行为。如行政机关内部的人事管理、工作管理等等。它具有以下显著特点：（1）内部行为是行政机关内部管理自身的行为，它的效力是涉及本单位及工作人员，不直接影响外部相对人的权利、义务；
（2）内部行为行使的是内部权限，这种权限对行政系统外部不具有法律效力。二是对民事纠纷的处理。即“不服行政机关对民事纠纷做出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”。行政调解是一种特殊的行政行为，具有法律效力。对于调解行为如有不服，可按民事诉讼程序进行，而不在行政复议范围之内。
二、现行行政复议受案范围的局限
迄今为止，我国现行行政复议受案范围仅限于外部的、具体的的行政行为。随着我国市场经济体制的建立和民主法治的进步，现行受案范围明显滞后，已不适应社会发展的需要，其局限性大大制约了行政复议的发展。
（一）对抽象行政行为行政复议的规定十分局限
我国《行政复议法》的规定，行政复议审查对象主要是具体行政行为。我国现行的《行政复议法》也只是将规章以下的抽象行政行为有条件地纳入行政复议范围，对大部分抽象行政行为仍然不能发挥监督作用。而在行政机关的行政活动中，具体行政行为确实占有一定的比重，但更多的还是行政抽象行为，行政抽象行为不仅适用范围广，而且还具有反复适用性。所以，一些违法的行政抽象行为侵害相对人权益的机会也越多范围也越广，《行政复议法》审查部分抽象行政行为的局限性，实际上致使大量的、主要的行政侵权行为处于真空地带。
（二）内部行政行为没有纳入到可申请行政复议的范围
《行政复议法》第八条规定了两种情形不能申请行政复议，一是公民、法人或其他组织不服行政机构作出的行政处分或者其他人事处理决定的，二是不服行政机关就民事纠纷作出的调解或者其他处理的。根据《行政复议法》规定，行政机关工作人员对行政机关的奖惩、任免等决定不服的，不能申请复议，即内部行政行为目前还只能通过内部管理机制或者诉讼来解决。可见，我国《行政复议法》明文排除了行政复议对内部行政行为的适用。一直以来，诸如公务员的招用，学生的招生、录取、奖励等视为内部行政行为，当事人不服只能申诉，没有其他的救济渠道。这造成了在实践中外部行政行为与内部行政行为行政复议的分离。当行政机关己不能再提供适当的救济，作为公务员其合法权益仍得不到保障时，又不被允许向人民法院起诉，这等于剥夺了公务员获得司法的最终保障和救济的权利。
（三）对行政不作为行政复议的规定过于狭窄
我国《行政复议法》第六条所规定的行政复议范围中，有三种对象属于不作为的具体行政行为：(1)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证等证书，或者申请政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
(2)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
(3)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。我国《行政复议法》仅仅列举了以上三种不作为可以提起行政复议，其范围显然过窄。我国这一列举性的规定无法解决实践当中出现的许多问题，人民的合法权益难以得到全面保障。事实上，行政不作为的事例履见不鲜，已经成为政府工作的“大敌”。自从行政问责制度建立以后，一些行政机关为了避免担责任，会有意绕开职责，不履行或者不正确履行职责，极大地损害了行政相对人的合法权益。存在上述现象的原因，主观上是我们对行政不作为不够重视，缺乏正确认识，客观上是行政不作为具有隐蔽性，使我们难以发现和认定。由于行政不作为现象的大量存在，而得不到有效的救济引发的社会危害不容忽视。
三、突破行政复议受案范围的法律思考
由于我国立法经验不足以及立法者认识上的局限性等问题．造成了我国行政复议范围存在着一些缺陷，并在实际工作中，日益凸显。所以扩大我国行政复议范围成为目前行政复议制度改革的首要问题。
（一）可以将全部抽象行政行为纳入行政复议范围
理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为是行政行为的重要方面，与具体行政行为不同，抽象行政行为可反复使用于日常执法中，一旦发生违法，将造成大面积的侵犯公民权益。因此，在这种情况下，如果得不到有效解决，将造成严重后果，势必影响政府在公众中的形象，影响法治国家的进程。
（二）将行政机关的内部行政行为纳入行政复议范围
行政复议法将行政机关的内部人事管理行为，如工资的升降、福利待遇、住房分配等均排除在行政复议的受案范围之外。有关公务员管理方面的法律制度现在已经基本建立，因此，我们要将行政机关内部的涉及其工作人员的基本权利的管理行为纳入行政复议受案范围之内，具体可以分为两类：一类是公务员的录用、降级降职决定，这类行为分别影响公务员的职业前途、工资、福利等待遇，故涉及公务员的基本利益，不应排除在行政复议受案范围之外；
另一类是公务员的免职、辞退、开除、强令退休等决定。因这类行为涉及公务员自身资格的存废，对公务员的人身关系有着重要的影响，故应当赋予公务员对这类行为申请行政复议的权利。
（三）拓宽行政不作为争议救济渠道
在实践中，行政不作为的现象大量存在。然而，我国对不合法的行政不作为缺乏有效的法律救济。为加大对“不作为”复议的救济力度，建议引入“临时救济”措施。不管申请复议的最终结果如何，只要有人申请，就应该立即启动一种保全措施，促使行政机关及时履行申请人要求履行的某种职责。将行政不作为纳入行政复议范围，使行政不作为的弱势相对方得到有效的法律救济，对于消除腐败现象，抑制社会的弊端具有积极作用。
【浅析行政复议受案范围】相关文章：