城市推进基层治理法治化调研报告1
通过近阶段课程学习，结合前期工作调研，对我所在城市推进基层治理法治化情况进行研究，形成报告如下：
一、推进基层治理法治化是实现依法治市的基础
推进基层治理法治化，是依法治国方略在基层的具体体现。对安徽阜阳而言，要想实现依法治市的战略目标就必须推进基层治理法治化，打牢基层这个基础。
（一）推进基层治理法治化是保障基层改革发展的现实需要。法治是保障基层改革发展和市场经济健康有序运转的重要条件，基层各项改革越深入，经济越发达，就越需要法治。基层治理法治化是解决目前基层改革发展稳定问题的总开关，是破解基层发展大事、难事、急事的总钥匙。只有充分发挥法治对基层改革发展的保航作用，运用法治思维和法治方式来协调各方关系，化解社会矛盾，才能正确处理基层改革发展稳定的关系。近年来，我市各级各部门注重对基层改革发展中可能出现的矛盾进行排查，依法进行处置，完善了“资源在基层整合、队伍在基层组建、处置在基层开展、矛盾在基层化解”的基层维稳应急处置机制，有力地保障了基层改革发展的顺利进行。
（二）推进基层治理法治化是基层民主法治建设的必然要求。随着基层民主建设不断深入，以法律规则为治理原则的法治化取向必将成为基层治理的基本遵循。以村（居）民自治为核心的基层民主制度确立和完善的过程，也是基层治理法治化趋势不断明朗和凸显的过程。1989年和1998年，国家分别颁布和修订《居民委员会自治法》和《村民委员会自治法》，从国家立法层面明确了基层治理的基本原则。我市也出台了一系列政策性文件，对村级换届选举和村级事务管理进行规范。多年来，无论是基层民主选举，还是基层民主管理，都没有出现大规模的上访事件。在基层民主管理方面，开展“阳光村务”工程，实施“四议两公开”工作法，普遍成立村务监督委员会，村级民主管理逐步规范化、制度化。
（三）推进基层治理法治化是实现治理体系和治理能力现代化的基础环节。要推进国家治理体系和治理能力现代化，而国家治理体系和治理能力现代化的核心标志在于法治化，法治化建设的一个重要层次体现在基层。没有基层治理法治化，国家治理法治化就没有落脚点、没有根。因此，基层治理是国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力的基础环节。基层法治建设水平的高度，直接影响着国家治理体系和国家治理能力现代化，影响着依法治国的进程。近年来，我市通过推进基层依法治理、加强基层综治维稳和矛盾纠纷调处、发挥社会组织作用等实践，基层治理体系不断完善，基层治理能力持续提高，基层治理法治化水平得到稳步提升，为推动治理体系和治理能力现代化奠定了坚实的基础。
（四）推进基层治理法治化是维护人民群众合法权益的有力保障。随着经济社会的快速发展，人民群众的民主意识和参与意识不断增强，越来越关注日常生活中的法治问题和社会各领域的公平正义。人民群众的合法权益能否受到公平对待、合法权益能否得到有效保护，直接取决于基层治理法治化程度。新形势下的基层治理，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为基层治理法治化的重要目标，把人民满意作为检验基层治理法治化成效的标准，不断完善对维护人民群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位。
二、当前推进基层治理法治化的现状和存在问题
（一）基层干部群众法治意识不强。调研发现，基层干部群众的法治意识还比较淡薄，基层学法、用法、守法的氛围不浓，依法办事和化解社会矛盾纠纷的能力还不强。究其原因，一是思想认识存在偏差。部分领导干部对法治建设的认识不足，重视不够，没有把依法治理工作摆上应有位置。一些基层干部人治思维依然很严重，用法律思考问题、解决问题的能力尚需进一步提高。行政执法人员素质参差不齐，执法水平不高，运用法律手段管理社会事务的水平和能力还有待加强。基层群众运用法律手段维护自身合法权益的意识还比较淡薄，甚至一些群众信访不信法，认为上访比用法律解决来得快，遇到问题还是习惯于求助信访、公安等部门，公共法律服务资源不能有效利用。二是法治宣传效果不理想。虽然普法活动已经开展多年，但是普法的针对性和实效性不强，法治宣传的形式还不丰富，“谁执法谁普法”制度落实也不到位，导致普法效果不是很理想。和人民群众切身利益相关的土地使用、房屋拆迁、计划生育、教育医疗等方面的法律知识的宣传有待强化。
（二）基层法治力量依然薄弱。调研发现，我市公检法力量和行政执法力量相对不足。一些乡镇（街道）综治维稳机构不健全，工作人员多为兼职，无专门编制。全市公安干警编制仅占辖区人口总数的万分之四左右，远低于全国和全省平均水平，个别县市区甚至不足万分之三，基层警力更为不足。县级政府法制机构大多数只有2-3人，有的还是兼职，乡镇一级尚未设立政府法制机构，难以适应履职需求；
一些政府部门法制机构不健全、无专兼职法制工作人员，影响依法行政水平提升。基层法庭普遍存在“案多人少”现象，一线法官人数较少，且法官年龄结构老化，绝大多数集中在35—55岁年龄段。村（社区）调委会等组织工作人员力量薄弱，年龄老化，作用发挥不够。
（三）基层法治机制不够健全。一是基层矛盾纠纷依法调处机制有待完善。大多数“老、大、难”纠纷和缠访闹访案件正是由于缺乏应有的矛盾纠纷调处机制或矛盾纠纷调处机制不健全而形成的。有的单位、乡镇在处理纠纷信访问题上只停留在表面上，停留在稳控上，没有从根本上依法解决问题。基层公共法律服务体系和保障体系不健全，群众依法表达自身利益诉求和维护自身合法权益机制尚未真正建立起来。二是基层法治监督机制尚未形成。调研发现，基层政府依法行政工作的监督机制不健全，缺乏责任追究的法律规定，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止和纠正。执法监督上存在“同级监督太软，上级监督太远”现象，行政机关内部的自我监督效果有限，导致许多失职、违法违规行为不能及时得到纠正和处理。
三、对策建议
推进基层治理法治化是一项系统工程，应结合地方自身实际，统筹谋划，全面布局。进一步调动各方力量，共同推进工作，合力促进依法治市目标的实现。
（一）加大宣传力度，实现基层法治文化建设常态化
1.健全法治宣传机制。深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。切实落实“谁执法谁普法”的普法责任制，制定普法责任清单，对普法工作实行量化考核。突出法治宣传重点对象，紧密结合党委、政府中心工作和部门实际，大力宣传与人民群众生产生活、经济社会发展软环境建设、招商引资等密切相关的法律法规。以领导干部为重点切实抓好公职人员、青少年和农民的法治宣传教育。完善基层干部学法用法制度，把法律法规相关的课程纳入各级党校培训计划，紧紧围绕基层工作实际来谋划和开展普法工作，充实和完善法治教育培训内容，特别是要丰富与基层工作密切相关的法规制度，完善诸如土地征用、房屋拆迁、社会治安、教育医疗、环境保护等难点热点问题的法律知识。
2.创新法治宣传形式。充分发挥网络、微博、微信和手机短信等新媒体平台，加强和改进法治宣传。利用庙会、逢集等人员相对集中的时段，组织宣传法治文化的戏曲、小品、微电影等文艺演出，把法律送到群众手中。建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。组织干部群众参加法院的公开审判、集中执行等法治实践活动，通过典型的、有影响力的案件讲法，向群众进行生动形象的法治宣传教育。充分发挥律师、公证、仲裁、基层法律服务、法律援助等法律服务中介组织的法治宣传教育功能，通过举办法律咨询活动、设立法律咨询站等法律服务方式，解答群众的法律问题，传播法律知识。
3.壮大法治宣传队伍。建议在农村和社区一线培育一批村民（居民）法治宣传队伍。可制定出台农村（社区）“法律明白人”培养工程实施方案，重点在农村（社区）两委干部、致富带头人、外出务工人员、广大青少年、留守人员五类人群中遴选、培育一批“法律明白人”。在每个村（社区）创建普法宣传阵地，开设村民（居民）法治学校，安排“法律明白人”授课。广泛建立普法工作室、法治文化墙、法治文化广场、法治宣传栏等，集中宣传民法、劳动合同法、婚姻法、计划生育条例等各种法律法规和普法典型案例。
（二）深化依法行政，实现基层法治政府建设科学化
1.健全行政决策机制。充分发挥政府法制机构的参谋、助手和法律顾问作用，坚持法制机构负责人列席政府重要会议制度。建议市县两级出台相关政策，有效解决乡镇政府法制机构及队伍建设问题，保障和充实乡镇政府（街道办）法制工作力量。有条件的乡镇可以建立公共决策咨询机构，广泛吸纳社会精英有序参与决策和监督协助执行重大决策事项审查。为降低社会风险系数，可成立社会稳定风险评估工作机构，召集职能部门、法律专家，就重大事项的合法性和科学性开展风险评估，减少工作的随意性和盲目性，进一步树立依法行政的理念。
2.全面推进政务公开。把公开透明作为基层政府工作的基本原则，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。在公布市、县两级政府权力清单的基础上，加快推进乡镇级政府权力清单公布。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开，全面推进行政权力依法规范公开运行。
3.规范行政执法行为。推进行政执法重心下移，建议由县级行政执法部门采取派驻执法、委托执法、流动执法等方式，将执法力量延伸至乡镇一级。及时调整相关部门行政执法职责，明确执法机构、执法岗位、执法人员的执法责任，切实做到职责清晰、责任到位。规范行政执法自由裁量权，杜绝个别执法部门钻法律空档，以权谋私。建议各级政府把所属执法部门的行政执法情况纳入依法行政考核范围，定期组织评议考核，并对考核结果进行通报。整合基层执法力量，开展区域性联合执法。健全行政执法过错责任追究制度，对不履行、违法履行或者不当履行法定职责，致使公民、法人和其他组织合法权益受到损害，造成不良后果的，严格依法追究有关人员的责任。
4.促进公平公正司法。强化基层司法队伍建设，深入开展队伍素质教育和专项业务、岗位技能培训，完善考核评价机制，努力提高整体素质。加强基层派出所和基层法庭建设，将更多地人力、财力投入到基层司法机构，改善办公条件，解决“案多人少”现状。实行办案质量终身负责制和错案责任制倒查问责制，防止和避免冤假错案。完善司法人员履行法定职责保护机制，最大限度地排除外部因素对司法人员依法独立行使职权的违法干预。
（三）推进依法自治，实现基层民主法治建设规范化
1.引导基层依法自治。建议把加强农村和社区依法自治作为基层治理法治化的重要任务，在经费使用和人才引进上给予倾斜。可由县级政府制定出台规范村（社区）组织职责、工作运行程序和工作制度实施办法，推动依法治村、按章办事。尽可能地将村级自治组织的主要职能转移到更好地为民办事和为民服务上来，积极从事民事纠纷等公共事务的协调，更有效地提供为民服务的公共产品，充分发挥民主自治作用。抓好基层现有民主、法律制度的执行和落实，鼓励群众依法参与村级事务管理，通过抓好制度执行落实促进村级事务管理法治化、规范化。发挥乡规民约等社会规范在基层治理法治化中的积极作用，引导村级组织完善修订自治章程和乡规民约，强化教育宣传和执行落实，提升基层群众自觉守法守规意识。可鼓励乡镇和民政部门提供自治章程和乡规民约参考格式，但一定要让村（社区）两委组织和村（居）民反复讨论决定，避免出现“一刀切”现象。
2.发挥基层党组织作用。推进基层治理法治化，必须充分发挥基层党组织把握方向、模范带头、协调各方的战斗堡垒作用，引领基层工作依法开展。基层党组织作用的发挥有赖于基层干部，他们是党和国家方针政策与决策部署的直接执行者。应加强基层干部队伍建设，增强基层干部的法治观念和法治为民意识，提高依法办事能力，提升基层干部运用法治思维和法治方式化解基层矛盾、解决基层问题的能力水平。选拔法治观念强的党员担任支部书记，注重从有法学教育背景的高校毕业生中录用大学生村官和选调生。探索退休干部到基层党组织任职模式，从退休干部中选拔一批事业心强、法律素养高的人员，根据个人意愿，充实到基层组织发挥余热。鼓励具有一定法律素养的大学生村官参与竞选村党组织书记和村委会主任。建议加快编制城市社区布点规划，优化社区布局，为无房社区尽快解决办公用房。
（四）构建服务体系，实现基层法律服务供给多元化
1.完善法律服务平台。认真贯彻落实推进公共法律服务体系建设的实施意见及任务分解，全力推进公共法律服务体系建设。加强基层法律服务机构建设，将基层司法所建设纳入城镇总体规划，保障基层司法所办公用房。加快构建村（社区）一级法律服务网络平台，尽快形成法律服务中心、站、室覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系。积极打造一小时便民法律服务圈，建立以村（社区）司法行政工作室为载体、一村一法律顾问为主体、新媒体服务平台为延伸的法律服务常态化供给机制，确保及时满足村（居）民法律需求。建议将司法行政工作纳入智慧城市、政府公共服务网络体系建设规划，进一步提升司法行政工作智能化水平。
2.加大法律服务供给。构建基层公共法律服务体系，需要强有力的财政支撑，所需经费应列入财政预算。建议制定倾斜政策，采取政府购买服务的方式，加大以法律援助、矛盾调处等为主的政府公共法律服务供给，逐步建立在村（社区）专职从事法治宣传、法律咨询、矛盾纠纷调处等工作的法律服务队伍，实现基层公共法律服务的常态化、专业化。进一步加大公共财政对公共法律服务项目的投入力度，将村（社区）法律顾问、司法行政综合服务中心（站、室）工作人员等，纳入政府购买服务项目目录。
3.加快服务队伍建设。可通过基层公开招录、上级下派挂职、政府购买公益性服务、内部教育培训等方式，不断充实基层法治队伍。引导、推荐优秀法治干部到基层挂职、任职或驻地服务，为他们在基层工作创造条件，协调解决困难。建议遴选一批职业经验丰富的律师担任村（社区）法律顾问，每名律师至少联系一个村或社区。在各村（社区）设立律师服务室，公布律师服务电话，建立基层困难群众法律服务“绿色通道”，提供全天候电话预约咨询服务。可动员和组织具有一定法律知识的在职和离退休的法官、检察官、警察、律师、公证员等积极参加公共法律服务活动，发挥他们就近、人员情况熟悉的特点，随时解决群众遇到的法律问题，用身边人解决身边事。
（五）健全工作机制，实现基层矛盾纠纷调处法治化
1.运用法治思维解决信访事项。加强信访法治建设，运用法治思维和法治方式处理信访矛盾和纠纷。落实司法诉讼和信访分离机制，切实把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道。认真细致做好政策宣传、法律法规解释工作，正确引导群众利用诉讼、仲裁、调解、行政复议等合法渠道去解决问题。牢固树立法治意识，引导信访人依照法律解决问题。严格执行信访事项终结机制，不能形成无限的信访处理程序。依法严厉打击信访活动中的违法犯罪行为，扭转以违法手段达到信访诉求的不良现象。
2.健全矛盾纠纷调处机制。积极打造和完善信访、人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的“大调解”工作体系。选优配强调解干部队伍，选派在村（社区）有威望、有经验、有责任心的干部和村民担任调解委员会委员。探索解决报酬待遇，激发调解队伍工作积极性，促进调解组织作用发挥。有条件的地方可以成立以政府购买服务模式运作的医疗纠纷、消费者权益保护等专业性调解组织，聘请熟悉相关法律法规以及调解业务的专职调解员，对相关纠纷的调查、评估和调解提供专业技术咨询服务。建议成立村（居）民维权中心，负责集中研究解决涉及群众利益的突出问题，在维护特定群众合法权益、制止和查处不法侵害行为、帮助和解决受助对象实际困难上发挥作用。加强农村警务和群防群治队伍建设，对符合任职条件的农村警务室民警落实职级待遇。
3.建立基层网格管理平台。建议学习借鉴“枫桥经验”，全面建立网格管理平台。将基层村（社区）分成若干个网格，每个网格至少落实一名网格员。网格员要由村（居）民来民主选举，在落实网格员时要把规模小区纳入进来，由小区业主委员会推选人员担任网格员，负责所在小区的网格管理。网格员主要负责及时收集和传递各类信息，同时兼顾政策法规宣传、矛盾纠纷调解、重点人员排查协管等职责。网格员按照“一日一巡查，一天一报告”的要求，深入网格了解民情、反映诉求、排查矛盾，及时掌握重点矛盾纠纷、突出治安问题、公共安全隐患和重点人员等方面的信息，并及时加以预防和解决。城市推进基层治理法治化调研报告2
基层治理法治化是指：在坚持党的领导，人民当家作主，依法治国有机统一的前提下，在县级以下(县、镇、村、社区)行政区域推行依法行政，严格执法，公正司法，全民守法，将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力现代化。为了推进我县基层治理法治化工作，县政协于6月中旬组织部分政协委员深入唐藏镇、红花铺镇、坪坎镇和相关部门进行了调研，形成如下调研报告。
一、我县基层治理法治化工作现状
“全面依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。近几年，我县认真贯彻落实十八届四中全会精神，基层治理法治化工作在适应经济、社会、文化发展的新常态方面，得到了大力推进和长足发展。
我县目前正在开展“七五”普法，经过三十多年的普法教育和法治实践，全县各级法治机构健全，法治氛围浓厚，工作落实形式多样，人民群众法治意识普遍提高。
近年来，我县社会管控严密，各级组织分工明确，责任落实，较好发挥了社会治理作用。
2015年以来，我县在社会治理创新方面进行了探索实践，取得了较好的社会效果。
法律制度建立后，人就是最关键的因素。近年来，我县狠抓政法系统队伍建设，取得了明显成效。
以正规化、专业化、职业化为方向；
以落实“两个责任”为重点；
以贯彻落实“三项机制”为抓手；
以服务凤县经济社会发展为舞台。锻造了一支“信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁”的政法队伍。
二、我县基层治理法治化工作存在的问题
虽然我县在基层治理法制化工作中取得了很大成效，但对照全面依法治国的要求，仍存在一些不足。
基层是最具活力的、最丰富的生活实践，要推进基层治理法治化，首先要廓清国家和社会的分界，政府要有所为，有所不为，这样才能充分发挥社会主体自我约束、自我管理作用。我县基层治理中，村、社区自治水平不高，自治动力不足，程序不到位，群众参与度不高，积极性缺乏。许多镇、村在项目建设和日常工作中，常常习惯于运用行政手段，没有做好协商群众、组织群众、引导群众的相关工作，许多事项群众不理解、不支持、有怨气，干部好事办不好，出力不讨好。
我县依法行政总体情况较好，但也存在一些薄弱环节和问题，主要是：一些干部不注重学法用法，法治观念不强，依法行政观念淡薄；
执法部门权责不清、职能交叉，遇事推诿扯皮的现象仍然存在；
执法程序不到位，执法过程中怕麻烦、图省事、走捷径的现象时有发生。近年来我县在社会治理方面积极探索，形成了许多好的经验和创新，但都缺乏系统化、规范化，没有形成一整套完善的社会治理模式和行之有效的制度，这样的运行机制，很容易因领导人的调整而变化，这种现象在县级以下基层表现的尤为明显。
我县公、检、法、司力量和行政执法人员严重不足且流失较大。在职的很多工作人员身兼数职，工作量大。据统计，近两年，公、检、法、司流出人员达18人，加上离退休的10人，共计28人，执法力量十分薄弱。相对于县城，我县镇域面积更广，人口居住更散，工作任务更重，执法基础更薄弱，招人留人更难。据了解，全县乡镇司法所共19个编制中，仅2015年——2016年2年时间就流动了22人次。人员流动性大，拥有执法资格人员较少，执法岗位不固定，业务不熟悉，执法不规范，造成群众需要的法律服务，法律咨询，难以开展，法律顾问制度难以落实。如唐藏镇30名镇机关工作人员中，仅有2名拥有执法资格。按照扩权强镇改革的要求，我县下放镇行政执法权35项，但由于基层法治力量太过薄弱，造成了“扩权易、执法难”的窘迫局面，有法不能执的现象比较明显。
我县群众民主意识和法律意识不断增强的同时，要求切实维护自身合法权益的意识也不断增强。由于部分群众对法律知识不能全面学习理解，或者说选择性的学习理解、甚至曲解，加之信访本身所具有的成本低、周期短、见效快等特点，使得个别群众因利益驱使反复缠访、闹访，进京赴省越级访的现象时有发生。2016年全县信访案件共1618件人次，尽管较2015年下降了0.6%，但也给县上正常工作造成很大影响。
三、对我县基层治理法治化工作的意见建议
推进基层治理法治化，必须在全社会树立“法治信仰”。
基层政府必须加快建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府。
镇级政府是我国最基层的一级政权组织，是社会治理的基础，“基础不牢地动山摇”。
增强村民的参与意识和参与水平，是农村民主自治的软环境。
与正在开展的中心工作相结合；
与村要开展的重点工程项目建设决策相结合。让群众认识到，自己不但是知情者，更是决策者、执行者、监督者，从而激发参加农民教育的热情。
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